LA LEGGE FINANZIARIA ANTICIPA (FORSE) IL CODICE DELLE AUTONOMIE

L’articolo 2, commi dal 184 al 187, della Legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Legge finanziaria per il 2010) contiene alcune norme di grande rilievo per l’assetto organizzativo dei Comuni e delle Province.
La scelta, adottata dal legislatore, di modificare l’ordinamento degli enti locali attraverso lo strumento della legge finanziaria, anche se non nuova, è certamente anomala.
Infatti, l’articolo 11, terzo comma, della Legge 5 agosto 1978, n. 468 (così come sostituito dalla Legge 25 giugno 1999 n. 208) dispone che “la legge finanziaria non può contenere norme di delega o di carattere ordinamentale ovvero organizzatorio”.
I commi 184, 185, 186 della legge finanziaria, in realtà, intendono anticipare alcune norme ordinamentali previste dal “Codice delle autonomie”. Tale codice è ancora allo stato di disegno di legge, approvato dal Consiglio dei Ministri il 19 novembre 2009.
Dopo un confronto con le associazioni rappresentative degli enti locali (ANCI ed UPI, essenzialmente) dovrà essere approvato dal Parlamento. Tuttavia, poiché il “Codice delle autonomie” contiene sia norme di delega (in forza delle quali dovranno essere emessi decreti legislativi), sia norme di immediata applicazione, è prevedibile che passerà diverso tempo prima che il Codice stesso possa essere attuato nella sua interezza.
Di qui, l’idea del Governo (e, in particolare, del ministro Calderoli) di anticiparne alcune disposizioni nella legge finanziaria. Si tratta, infatti, di disposizioni che dovrebbero consentire a Comuni e Province un apprezzabile risparmio di spesa, tale da compensare, almeno in parte, la riduzione dei fondi che la legge finanziaria mette a disposizione degli enti locali.
Il comma 184 prevede una riduzione dei consiglieri comunali nella misura del 20%. Il comma 185, di contro, dispone che il numero degli assessori comunali non possa superare il quarto dei consiglieri comunali, mentre le Giunte delle Province avranno il limite numerico di un quinto dei consiglieri.
La misura mi pare assai opportuna, attesa la dimensione pletorica degli organi collegiali dei Comuni e delle Province.
Ricordo ancora lo stupore con il quale, quasi trent’anni fa, negli Stati Uniti, ebbi modo di assistere, in una cittadina del Rhode Island di qualche migliaio di abitanti, ad una riunione del Consiglio comunale, composto di sole cinque persone.
Non si comprende la ragione per cui, in Italia, un Comune della stessa dimensione debba, invece, avere un Consiglio di venti persone ed una Giunta di sette.
Il comma 186 prevede la soppressione di alcuni organi dei Comuni e delle Province.
In primo luogo, deve essere soppresso il difensore civico. Il difensore civico, introdotto per la prima volta nell’ordinamento italiano dalla Legge 8 giugno 1990, n. 142 ed oggi previsto dall’articolo 11 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, è un istituto mutuato da ordinamenti stranieri (si pensi all’”ombudsman” svedese, che risale addirittura al 1809, al “Mediatore” della Comunità europea, al “Mediateur” francese). Secondo la legge il difensore civico (la cui istituzione deve essere prevista dallo Statuto dell’ente locale), ha “compiti di garanzia dell’imparzialità e del buon andamento della pubblica amministrazione comunale o provinciale” e deve segnalare “anche di propria iniziativa, gli abusi, le disfunzioni, le carenze ed i ritardi dell’amministrazione nei confronti dei cittadini”.
Di fatto, il difensore civico ha assunto un ruolo “paragiurisdizionale”, evitando che i cittadini, per le questioni di minore rilievo, siano comunque costretti a rivolgersi agli organi della giustizia amministrativa. Ha svolto, quindi, un utile compito deflattivo del contenzioso pendente davanti ai T.A.R., stimolando l’aututela dell’amministrazione. Avrei, quindi, dei dubbi in ordine all’opportunità della soppressione, pura e semplice, della figura del difensore civico.
Il comma 186 prevede ancora la soppressione delle circoscrizioni di decentramento comunale (i “comitati di quartiere”, come sono definiti nel linguaggio comune), di cui Cremona fece esperienza in anni assai lontani e che poi furono soppressi (essendo la loro istituzione facoltativa), senza lasciare rimpianti.
Nei Comuni con popolazione inferiore ai tremila abitanti, è, poi, prevista la possibilità di sopprimere la Giunta, da sostituirsi con due consiglieri delegati dal Sindaco.
E’ prevista, ancora, la soppressione della figura del direttore generale. Tale figura, per i Comuni e le Province, fu introdotta dalla Legge 5 maggio 1997, n. 127 ed è oggi disciplinata dall’art. 108 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267. Egli ha il compito di “attuare gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dell’ente, secondo le direttive impartite dal Sindaco o dal Presidente della Provincia e … sovrintende alla gestione dell’ente, perseguendo livelli ottimali di efficacia ed efficienza”.
Giudico l’abolizione della figura del Direttore generale quanto mai opportuna: non ho mai capito, infatti, la dicotomia fra la figura del Segretario e del Direttore generale, foriera, secondo me, di conflitti e disfunzioni.
Il comma 186 prevede, infine, la soppressione dei consorzi di funzioni tra gli enti locali, le cui funzioni vengono trasferite agli stessi enti locali.
Infine, il comma 187 prevede che “lo Stato cessa di concorrere al finanziamento delle comunità montane” (che, pertanto, almeno in prospettiva, sono destinate alla soppressione).
Il comma 253, da ultimo, prevede che la legge finanziaria (pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 30 dicembre 2009) entri in vigore il 1° gennaio 2010 .
Ci si immaginerebbe, quindi, in questi giorni, Comuni e Province in affanno per adeguarsi, modificando Statuti e Regolamenti, alla nuova normativa.
Nulla di tutto questo, invece, sta avvenendo. Si parla, al contrario, con insistenza, di un decreto legge che differisca l’entrata in vigore delle norme di cui abbiamo parlato al 1° gennaio 2011.
La situazione è kafkiana, perché non si comprende, a questo punto, la ragione per cui il Governo abbia voluto, a tutti i costi (anche attraverso il voto di fiducia posto alla Camera), anticipare l’entrata in vigore di alcune disposizioni del “Codice delle autonomie”.
Mi viene da pensare che, quando si tratta di riforme, i politici italiani si comportino come quei coristi delle opere, cui amava riferirsi, in anni ormai lontani, un mio non dimenticato professore di liceo. Dicono “Partiam, partiam”, ma stanno inesorabilmente fermi sul palcoscenico.

(articolo pubblicato sul quotidiano "La Cronaca" nel gennaio 2010)

GHEDINI COME ERODE

Narra il Vangelo di Matteo :”Erode, accortosi che i Magi si erano presi gioco di lui, s’infuriò e mandò ad uccidere tutti i bambini di Betlemme e del suo territorio dai due anni in giù, corrispondenti al tempo su cui era stato informato dai Magi” (Mt, 2,16).
Si tratta dell’episodio evangelico della “strage degli innocenti”, molte volte immortalato nella iconografia cristiana.
Alla “strage degli innocenti” mi è venuto da pensare di fronte al disegno di legge sul “processo breve”, elaborato dall’avvocato Ghedini, per impedire lo svolgimento di due processi penali a carico del suo più illustre cliente.
Così come Erode, per eliminare (senza riuscirvi) il bambino Gesù, pensò di eliminare tutti i bambini di Betlemme di età inferiore ai due anni, allo stesso modo Ghedini, per estinguere due processi penali a carico del Presidente del Consiglio, ha ideato un meccanismo che porterà all’estinzione di decine, o piuttosto di centinaia, di migliaia di procedimenti penali, anche di rilevanza non bagatellare.
Di fronte a una siffatta alzata di ingegno, sono rimasto sconcertato. La soluzione (l’onorevole Italo Bocchino l’ha definita “ghedinata”) ha talmente dell’incredibile che, di fronte alla stessa, non sono neppure riuscito a provare indignazione.
“Il Sole 24 Ore” ha descritto la situazione con un paragone assai efficace: “Immaginiamo che si stabilisca di far viaggiare i treni Roma-Milano non più in 4 ore ma in 2, ma che soltanto ad alcuni passeggeri sia consentita l’alta velocità, lasciando agli altri la linea lenta; immaginiamo che questi nuovi Tgv siano costretti ad andare su binari vetusti, non adatti all’alta velocità, e che perciò deraglino in continuazione o rallentino, accumulando ore di ritardo; immaginiamo, soprattutto, che ai macchinisti dei treni già partiti sia ordinato di fermarsi allo scadere delle 2 ore, ovunque si trovino, facendo scendere i passeggeri. Un caos”.
E’ inimmaginabile che si ipotizzi, al solo scopo di eliminare due singoli procedimenti penali a carico di una singola persona, una ecatombe di processi. Non solo si avrebbe una sorta di amnistia mascherata (della quale, a parità di reato, non tutti gli imputati potrebbero fruire), senza neppure le garanzie che l’articolo 79 della Costituzione prevede per l’amnistia (approvazione con la maggioranza dei due terzi del Parlamento).
Ma, soprattutto, verrebbe minato un principio fondamentale del vivere civile: alcuni comportamenti, definiti come reati, sono vietati dalla legge penale e vengono puniti con l’irrogazione di sanzioni (definite pene), più o meno gravi. E questo sistema di regole è indispensabile, come dicevano i romani, “ne cives ad arma ruant”.
Il Ministro della Giustizia ha pubblicamente affermato che solo l’uno per cento dei processi penali si estinguerebbe per effetto della nuova legge. Non ci credo. Basta aver frequentato le aule di giustizia per pervenire alla conclusione che la stima del Ministro è palesemente errata per difetto. E’ verosimile che almeno la metà dei procedimenti penali riguardanti fatti di entità modesta o non eccessivamente rilevante, ma non per questo trascurabili o privi di allarme sociale (si pensi, ad esempio, alla vicenda di “calciopoli”), si estinguano prima di una sentenza definitiva di condanna o di assoluzione.
Non pochi costituzionalisti, di diverso, quando non contrapposto, orientamento politico e culturale, hanno già posto in evidenza diversi possibili profili di incostituzionalità della legge sul processo breve, con riferimento agli articoli 3 (principio di uguaglianza), 24 (diritto di difesa) e 111 (principio del giusto processo) della Costituzione.
E’, quindi, presumibile che, se mai dovesse essere approvata, la legge concepita dall’avvocato Ghedini cadrebbe ben presto sotto la mannaia della Corte Costituzionale, non prima, tuttavia, di aver provocato una vera e propria strage di processi penali pendenti, con conseguenze politico-sociali facilmente immaginabili, in una società in cui la domanda di sicurezza, specie negli ultimi anni, si è fatta sempre più pressante.
Non ignoro (anche perché ne sono testimone da oltre quarant’anni) le lungaggini della giustizia italiana. Ma non si può pensare che, per risolvere le lungaggini, si debbano necessariamente uccidere i processi.
Altre sono le misure alle quali si dovrebbe pensare e che dovrebbero essere adottate. Mi limiterò ad elencarne qualcuna: drastica depenalizzazione dei reati bagatellari, da punire con sanzioni amministrative; semplificazione delle procedure, pur tenendo conto del fatto che, secondo l’articolo 111 della Costituzione, deve realizzarsi un processo “giusto” che non è necessariamente e sempre un processo “veloce”; aumento del numero di magistrati, anche con un reclutamento straordinario come avvenne nell’immediato dopoguerra, all’epoca del Guardasigilli Togliatti; incremento dei mezzi organizzativi e delle risorse a disposizione della giustizia, per quanto attiene al personale amministrativo ed all’ informatizzazione.
La “riforma della giustizia”, come ha detto Luca di Montezemolo, non può limitarsi al vantaggio di una sola persona, ma deve radicalmente trasformare, nell’interesse generale, il sistema nel suo complesso (e non deve dimenticare – aggiungo io - la giustizia civile e la giustizia amministrativa).

(articolo pubblicato sul quotidiano "La Cronaca" nel novembre 2009)

UN POPOLO DI COSTITUZIONALISTI PER IL QUALE I FATTI SONO AL SERVIZIO DELLE OPINIONI

La recente sentenza della Corte Costituzionale che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della Legge 23 luglio 2008 n. 124 (comunemente nota come “lodo Alfano”) ha destato non poco scalpore nel mondo politico, anche se, fra gli addetti ai lavori, era attesa, cosicché avrebbe eventualmente destato scalpore una decisione in senso contrario. Gli italiani, nei salotti televisivi come nei bar, si sono improvvisamente trasformati in un popolo di costituzionalisti i quali, tuttavia, mettendo i fatti al servizio delle loro opinioni, hanno dato origine ad una serie di leggende, pervicacemente ribadite ma prive di fondamento giuridico.
Le leggende, in parte accreditate dallo stesso Berlusconi, che vorrei smentire sono tre: la Corte Costituzionale è in contraddizione con se stessa; al Presidente del Consiglio deve essere garantita una particolare tutela perché costituisce l’unica alta carica dello Stato eletta direttamente; la Corte Costituzionale ha smentito il Presidente della Repubblica, che, promulgando il “lodo Alfano”, ne aveva, evidentemente, ritenuto la conformità alla Costituzione.

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Il problema posto dalla prima leggenda, certamente, è il più complesso da spiegare. Come si sa, il “lodo Alfano” (che stabilisce, per le quattro più alte cariche dello Stato la sospensione dei procedimenti penali in corso) era stato preceduto dalla Legge 20 giugno 2003 n. 140 (comunemente nota come “lodo Schifani”). A seguito di questione sollevata dal Tribunale di Milano, tale legge fu dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte Costituzionale con sentenza del 20 gennaio 2004 n. 24. Fu ritenuto che l’illegittimità fosse fondata sulla violazione degli articoli 3 e 24 della Costituzione, riguardanti rispettivamente il principio di uguaglianza ed il diritto di difesa.
Nella sentenza del 2004, nulla, almeno apparentemente, si diceva in ordine al fatto che la sospensione dei processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato dovesse essere prevista da una legge costituzionale, anziché da una legge ordinaria. Nel 2009, di contro, la Corte Costituzionale ha motivato l’incostituzionalità del “lodo Alfano”, per essere stato lo stesso adottato con legge ordinaria, anziché con legge costituzionale.
Premesso questo, si deve ricordare come la sentenza del 2004 non avesse eluso il problema. Al punto 6) di tale sentenza, infatti, si afferma, incidentalmente, che, nel caso in cui si faccia eccezione al principio di eguaglianza, “ha decisivo rilievo il livello che l’ordinamento attribuisce ai valori rispetto ai quali la connotazione di diversità può venire in considerazione”.
Ma vi è di più. Nel giudizio di costituzionalità, la Corte Costituzionale è legata ai “termini” della questione di costituzionalità, come viene proposta dal Giudice che la questione stessa ha sollevato (il Giudice a quo, come lo si definisce).
Orbene, per quanto riguarda la sentenza del 2004, il Tribunale di Milano (che aveva allora sollevato la questione) non aveva denunciato la violazione dell’articolo 138 della Costituzione, e cioè la necessità di adottare la norma con legge costituzionale, anziché con legge ordinaria.
Ora, invece, il Tribunale di Milano ed il Tribunale di Roma (che hanno sollevato la questione di costituzionalità del “lodo Alfano”), hanno espressamente lamentato, oltre alla violazione dell’articolo 3 riguardante il principio di uguaglianza, anche la violazione dell’articolo 138, per essere stato il “lodo Alfano” approvato con legge ordinaria, anziché con legge costituzionale.
La necessità, per sancire la sospensione dei processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato, di una legge costituzionale è confermata da due rilievi, uno storico e l’altro comparatistico. Sul piano storico, deve ricordarsi che l’immunità parlamentare, che costituiva una vistosa eccezione al principio di uguaglianza e fu abrogata dalla Legge costituzionale 29 ottobre 1993 n. 3, poteva sussistere in quanto prevista da una norma di rango costituzionale (l’articolo 68 della Costituzione, nel testo allora vigente).
Sotto il profilo comparatistico, non si può tacere che l’immunità di cui gode il Presidente della Repubblica francese, cara ai critici della pronuncia della Corte Costituzionale che l’hanno spesso citata ad esempio, fu introdotta attraverso una modifica della Costituzione, e non attraverso una legge ordinaria.

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E’ palesemente una leggenda anche il fatto che il Presidente del Consiglio dei Ministri sia eletto direttamente. L’elezione diretta del Premier (che è cosa assai rara, essendo stata sperimentata solo in Israele e per pochi anni) in Italia non esiste. Infatti, l’articolo 92, secondo comma, della Costituzione, prevede che “il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i ministri”.
E’ ben vero che l’articolo 5 della Legge 21 dicembre 2005 n. 270 (l’attuale legge elettorale per la Camera dei deputati ed il Senato) prevede che “i partiti o i gruppi politici organizzati tra loro collegati in coalizione che si candidano a governare depositano un unico programma elettorale nel quale dichiarano il nome e cognome della persona da loro indicata come unico capo della coalizione”. Ma è altrettanto vero che la medesima norma dispone anche che “restano ferme le prerogative spettanti al Presidente della Repubblica previste dall’articolo 92, secondo comma, della Costituzione”.
La dottrina esclude che la norma prevista dalla legge elettorale ponga un vincolo giuridico a carico del Presidente della Repubblica. Essa, quindi, non innova i principi ricavabili in precedenza dal sistema.
Infatti, la scelta dell’incaricato a formare il Governo da parte del Presidente della Repubblica è unicamente vincolata dal fine, costituzionalmente imposto, di individuare una personalità in grado di formare un Governo che ottenga la fiducia.

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L’ultima leggenda accreditata è quella secondo cui, dichiarando illegittimo il “lodo Alfano”, la Corte Costituzionale avrebbe smentito clamorosamente il Presidente della Repubblica, che, promulgando tale legge, l’avrebbe ritenuta conforme alla Costituzione.
Tale tesi è doppiamente falsa. Prima di tutto perché tutte le leggi, prima di entrare in vigore, vengono promulgate dal Presidente della Repubblica (e sono ancora in vigore numerose leggi, antecedenti all’ordinamento repubblicano, promulgate dal Re). Si dovrebbe, quindi, pensare che, ogniqualvolta la Corte Costituzionale accoglie una questione di costituzionalità, venga smentito il Presidente della Repubblica che ha promulgato la legge. Ma non è così. Al Presidente della Repubblica non compete il controllo sulla costituzionalità delle leggi, che è riservato alla Corte Costituzionale. Secondo l’articolo 74 della Costituzione, “il Presidente della Repubblica, prima di promulgare la legge, può con messaggio motivato alle Camere chiedere una nuova deliberazione. Se le Camere approvano nuovamente la legge, questa deve essere promulgata”.
Sulla natura del potere del Presidente della Repubblica di rinviare la legge alle Camere, la dottrina non è univoca. Mentre generalmente si esclude che il rinvio possa essere motivato da ragioni di merito, si ammette invece che esso possa essere determinato da evidenti problemi di costituzionalità. Si è detto, in altre parole, che compito del Presidente della Repubblica non è tanto quello di valutare il contenuto sostanziale della legge, quanto piuttosto le ripercussioni che la stessa potrebbe avere sugli assetti istituzionali o sulla coerenza dell’ordinamento in sé considerato.
Non v’è chi non veda, quindi, come il potere di rinvio sia assai diverso dal controllo di costituzionalità esercitato dalla Corte Costituzionale: in caso contrario, si determinerebbe la possibile continua latenza di un conflitto fra il Presidente e la Corte, in relazione a tutte le leggi che non sono state rinviate dal primo ma che potrebbero essere dichiarate incostituzionali dalla seconda.

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Di altre leggende non mette neppure conto parlare. Ad una moral suasion che il Presidente della Repubblica avrebbe potuto esercitare sui giudici della Corte non si può neppure pensare.
Alla Corte Costituzionale appartengono alcune delle più brillanti menti giuridiche del paese, vanto della nostra cultura giuridica, che non possono essere oggetto di polemiche di basso conio.

(articolo pubblicato sul quotidiano "La Cronaca" nell'ottobre 2009)

A PROPOSITO DELLA FORMAZIONE DELLE GIUNTE

Pur avendo maturato molte riflessioni in proposito, mi ero ripromesso di non parlare della formazione delle giunte (a Cremona e altrove) e dei problemi, giuridici ed istituzionali, connessi, fino a che la situazione non si fosse definitivamente assestata. Ciò allo scopo di impedire che le mie considerazioni potessero essere interpretate in chiave politica, e cioè come presa di posizione a favore dell’uno o dell’altro schieramento, secondo il malcostume italiano (e cremonese), per cui ogni analisi sulle istituzioni deve necessariamente nascondere secondi fini.
Vengo meno a questo mio impegno ed affronto il problema, proprio perché mi sono reso conto che le criticità che hanno caratterizzato l’entrata in funzione delle nuove giunte sono, almeno in parte, legate a nodi istituzionali ancora irrisolti, ad onta delle riforme degli anni novanta, nodi che caratterizzano l’assetto dei poteri locali nel nostro paese.
Fino al 1990, l’assetto istituzionale dei Consigli e delle Giunte comunali e provinciali (disciplinato ancora dal R.D. 4 febbraio 1915 n. 148, tornato in vigore dopo la parentesi fascista, e dal D.P.R. 16 maggio 1960 n. 570) si ispirava ad uno schema a cerchi concentrici, in cui un organo assembleare esprimeva, al proprio interno, un organo esecutivo ristretto nonché l’organo individuale che li presiedeva entrambi.
Lo schema, che funzionava nell’Italia postunitaria, in cui si votava con suffragio ristretto e non vi erano partiti organizzati, non resse, tuttavia, all’impatto, sempre più forte, con quel fenomeno che il costituzionalista Giuseppe Maranini ebbe a definire “partitocrazia”, espressione che poi conobbe molta fortuna.
Negli anni ottanta le Giunte comunali e provinciali erano ormai ridotte ad essere meri strumenti di esecuzione delle scelte che, fra una crisi e l’altra, venivano concordate fra i partiti in sede locale.
Così pure si accrebbero le difficoltà nella formazione degli esecutivi, che era condizionata da lunghe e faticose trattative fra le forze politiche locali.
Il fatto che, nel 1985, cinque mesi dopo le elezioni regionali ed amministrative, in cinque regioni ed in circa 2.000 comuni fossero ancora in corso le negoziazioni per la formazione delle giunte, rivelava un profondo disagio, che fu alla base della riforma concretatasi nella Legge 8 giugno 1990 n. 142.
Il legislatore intervenne cercando di eliminare gli inconvenienti più evidenti: fu fissato un termine per la formazione delle giunte e l’elezione delle stesse, abbandonato il sistema del voto segreto (che favoriva i cosiddetti “franchi tiratori”), fu prevista a voto palese, su una lista collegata ad un documento programmatico.
Tre anni dopo, la Legge 25 marzo 1993 n. 81, stabilendo che il Sindaco ed il Presidente della Provincia fossero eletti a suffragio universale diretto ed assegnando loro il potere di nominare e revocare i componenti della Giunta, ridisegnò, nei suoi tratti essenziali, il sistema del governo locale.
Già la Legge 8 giugno 1990 n. 142 aveva previsto la possibilità di nominare assessori “esterni” (e cioè estranei ai Consigli). La Legge 25 marzo 1993 n. 81 stabilì, poi, l’incompatibilità fra l’appartenenza alla Giunta ed al Consiglio. Queste soluzioni tecniche, unite al fatto che le dimissioni del Sindaco (e del Presidente della Provincia) implicavano lo scioglimento del Consiglio, sembrarono garantire una stagione di stabilità. Verso la metà degli anni novanta, scomparvero pressoché totalmente le crisi delle giunte (nessuno voleva rischiare lo scioglimento dei consigli e nuove elezioni) e furono formate Giunte composte prevalentemente da esperti scelti dal Sindaco (o dal Presidente della Provincia) e che a lui, eletto direttamente, rispondevano. Per quanto riguarda Cremona, penso alla prima giunta Bodini (nella quale il Vice Sindaco e due importanti assessori erano persone estranee al sistema dei partiti).
Il nuovo sistema trovò un assetto definitivo nel nuovo Testo Unico sulle autonomie locali (D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267), che riordinò la materia, senza introdurre innovazioni essenziali.
Nella prassi politica, invece, si è verificato, dopo la riforma del 1993, un lento e progressivo ritorno al passato.
Le giunte formate da esperti estranei ai consigli sono scomparse e gli assessori sono ritornati rigorosamente ad essere consiglieri che, in forza della norma sull’incompatibilità, abbandonano il Consiglio per divenire assessori, lasciando il posto ai primi degli esclusi.
Il numero delle preferenze raccolte e la designazione da parte dei partiti, anziché la competenza tecnica, sono tornati ad essere i criteri per la scelta degli assessori (che non sono più uomini di fiducia del Sindaco o del Presidente della Provincia, ma dei partiti o dei gruppi di potere che li hanno aiutati nella raccolta delle preferenze).
Così pure Sindaci e Presidenti della Provincia, che, forti dell’autorevolezza derivante dall’elezione diretta, potrebbero usare liberamente della prerogativa di effettuare le nomine di competenza dell’ente locale, sono nuovamente costretti ad estenuanti e defatiganti trattative con i partiti che li hanno sostenuti nella competizione elettorale.
Il fenomeno, se non sono un cattivo osservatore, si è ripetuto anche a Cremona, a partire – secondo me – dall’epoca della giunta Corada.
La tendenza, che pare ormai inarrestabile, è confermata dalla recente vicenda della Provincia di Taranto. Come si ricorderà, il T.A.R. per la Puglia ha annullato l’atto di nomina della Giunta provinciale, in quanto, in violazione dello Statuto, della stessa non faceva parte nessuna donna. Il Presidente della Provincia, alla domanda sulle ragioni per cui non aveva provveduto secondo le previsioni statutarie, ha risposto che i partiti non gli avevano indicato alcun nome di donna. Il Presidente della Provincia di Taranto ha, quindi, confessato di avere abdicato alle prerogative attribuitegli dalla legge e di aver preferito violare lo Statuto, piuttosto che disattendere le indicazioni (o dovremmo dire i “diktat”?) dei partiti.
L’orologio della storia sembra, procedendo a ritroso, essere ritornato ai primi anni novanta. Osservando il sistema del governo locale non si può non vedere una crisi di efficienza, cui si accompagna la crisi di legittimazione del sistema dei partiti e, in genere, della politica, che sta progressivamente riemergendo. Sono poi ben visibili le crescenti difficoltà dei partiti nella selezione e nel reclutamento del personale politico locale.
Sarebbero quindi necessarie nuove riforme? Del nuovo “Codice delle autonomie”, che è in gestazione, non si sa molto, ma dubito che possa affrontare seriamente il problema, dato che – nel dibattito politico nazionale - i temi istituzionali sono ben poco presenti (come è dimostrato dalle vicende relative alla legge elettorale per le elezioni politiche).
Il nodo da sciogliere, in realtà, sta nei partiti e nella loro insopprimibile volontà di dominio, che li porta a prevaricare sulle istituzioni, occupando, di fatto, uno spazio che dovrebbe essere loro precluso, come in gran parte dei paesi occidentali.
Io sono sempre stato lontanissimo dalle opinioni politiche di Marco Pannella. Ma quando egli parla della partitocrazia come della “peste italiana”, mi viene il dubbio che abbia ragione.

(articolo pubblicato sul quotidiano "La Cronaca" nell'ottobre 2009)

L’EUROPA SGRETOLA IL MITO DEL GIUDICATO

L'articolo 324 del codice di procedura civile disciplina il cosiddetto giudicato formale. Esso consiste nella non impugnabilità della sentenza, dal momento in cui non sono più esperibili contro la stessa i mezzi ordinari di impugnazione (appello e ricorso per cassazione).
Il giudicato formale è il presupposto del giudicato sostanziale.
In proposito, l’articolo 2909 del codice civile stabilisce che “l’accertamento contenuto nella sentenza passata in giudicato fa stato a ogni effetto tra le parti, i loro eredi o aventi causa”.
Per questo, con espressione latina, si dice che il giudicato “facit de albo nigrum, aequat quadrata rotundis”, e cioè cambia il bianco in nero, eguaglia le cose quadrate a quelle rotonde.
Si distingue fra il giudicato interno, cioè formatosi nello stesso processo (riguardante, ad esempio, una sentenza parziale) ed il giudicato esterno, che si è formato in un diverso processo.
In questo quadro di certezze, è venuto a collocarsi il diritto comunitario, di cui non ha tardato ad affermarsi la prevalenza sul diritto nazionale.
Sin con la sentenza 5 febbraio 1963, la Corte di Giustizia ebbe a definire il diritto comunitario quale ordinamento distinto da quello degli Stati membri e con un’autonomia e dignità sue proprie:
“La Comunità costituisce un ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del diritto internazionale, a favore del quale gli Stati hanno rinunziato, anche se in settori limitati, ai loro diritti sovrani, ordinamento che riconosce come soggetti non soltanto gli Stati membri, ma anche i loro cittadini”.
Compiendo un ulteriore passo in avanti, la Corte di Giustizia, nella decisione, nota agli addetti ai lavori come la sentenza “Simmenthal” (9 marzo 1978), come ricorda il costituzionalista Sergio Bartole nel suo volume “Interpretazioni e trasformazioni della Costituzione repubblicana”, ribadì l’opinione che l’applicabilità diretta dei regolamenti comunitari “va intesa nel senso che le norme di diritto comunitario devono esplicare la pienezza dei loro effetti, in maniera uniforme in tutti gli Stati membri”. Quel diritto deve avere la preminenza sul diritto interno degli Stati membri, rendendo non solo inapplicabile la loro legislazione preesistente, ma anche impedendo “la valida formazione di nuovi atti legislativi nazionali, nella misura in cui questi fossero incompatibili con norme comunitarie”. Nell’ipotesi di conflitto la piena efficacia dei regolamenti va direttamente garantita dal giudice, senza “chiedere o attendere la previa rimozione in via legislativa o mediante qualsiasi procedimento costituzionale” degli atti interni con essi configgenti.
Questo principio, che in Italia dopo qualche iniziale incertezza, è stato sostanzialmente accettato dalla Corte Costituzionale e dalla Corte di Cassazione, applicato sino alle sue estreme conseguenze, ha ora mandato in frantumi un principio fondamentale come quello del giudicato, nell’ipotesi in cui l’ordinamento nazionale, nell’ambito del quale il giudicato si è formato, sia in conflitto con l’ordinamento comunitario.
Con la sentenza in data 18 luglio 2007 (meglio nota come sentenza “Lucchini”), la Corte di Giustizia ha affermato che “...il diritto comunitario osta all’applicazione di una disposizione del diritto nazionale, come l’art. 2909 c.c. del codice civile italiano, volta a sancire il principio dell’autorità di cosa giudicata, nei limiti in cui l’applicazione di tale disposizione impedisce il recupero di un aiuto di Stato erogato in contrasto con il diritto comunitario e la cui incompatibilità con il mercato comune è stata dichiarata con decisione dalla Commissione divenuta esecutiva”.
Da questa sentenza emerge un elemento rilevante: un giudicato nazionale non può essere invocato come ostacolo per impedire l’applicazione di regole comunitarie inderogabili. Il primato del diritto comunitario, quindi, non conosce ostacoli nel diritto nazionale, anche a costo di frantumare le più ferme certezze giuridiche.
Qualche giorno fa (con la sentenza “Olimpiclub” del 3 settembre 2009), la Corte di Giustizia ha ribadito che si deve disapplicare il principio dell’autorità del giudicato, sancito dall’articolo 2909 del codice civile, quando esso venga a consacrare un risultato contrastante con il diritto comunitario, frustrandone l’applicazione.
Questo il principio di diritto affermato dai giudici della Corte di Lussemburgo: “Il diritto comunitario osta all’applicazione... di una disposizione del diritto nazionale, come l’art. 2909 del codice civile, in una causa vertente sull’imposta sul valore aggiunto concernente un’annualità fiscale per la quale non si è ancora avuta una decisione giurisdizionale definitiva, in quanto essa impedirebbe al giudice nazionale investito di tale causa di prendere in considerazione le norme comunitarie in materia di pratiche abusive legate a detta imposta”.
In buona sostanza, è ben vero che la Corte di Giustizia ha sottolineato a più riprese che le norme che conferiscono carattere definitivo alle decisioni giurisdizionali o amministrative contribuiscono alla certezza del diritto, che è un principio fondamentale anche per il diritto comunitario.
Ma è altrettanto vero che, dalla giurisprudenza della Corte emerge anche che il principio della certezza del diritto – e il carattere definitivo delle decisioni derivanti da tale principio – non è assoluto nel senso che prevale in ogni circostanza: semmai, esso dev’essere conciliato con altri valori meritevoli di tutela, quali i principi dello stato di diritto e del primato del diritto comunitario, nonché il principio di effettività. Di conseguenza, qualora le norme nazionali, che conferiscono carattere definitivo alle decisioni, ostacolino l’applicazione dei suddetti principi, i giudici nazionali – e, se del caso, gli organi amministrativi – possono essere tenuti a disapplicare tali norme in determinate circostanze.
Le conclusioni cui la Corte di Giustizia è pervenuta possono destare meraviglia in giuristi di formazione tradizionale. Ma, a ben vedere, sono del tutto coerenti non solo con la pluralità di ordinamenti giuridici che coesistono, ma anche con il fatto che uno di tali ordinamenti (quello comunitario) è gerarchicamente sovraordinato agli ordinamenti nazionali.


(articolo pubblicato sul quotidiano "La Cronaca" nel settembre 2009)

UN’AVVOCATURA DI FIGLI DI PAPA’

Nelle scorse settimane, la Commissione giustizia del Senato, a tappe forzate, ha iniziato l’esame del disegno di legge di riforma della professione forense.
La professione di avvocato è attualmente disciplinata dal R.D.L. 27 novembre 1933 n. 1578 e dal R.D. 22 gennaio 1934 n. 37, ai quali, nel tempo, sono state apportate solo modifiche di non rilevante entità.
Tenuto conto dei mutamenti economici e sociali intervenuti dagli anni trenta ad oggi, la riforma era attesa ormai da molto tempo.
Si potrebbe, quindi, ipotizzare che l’avvocatura si accinga a salutare con soddisfazione l’introduzione del nuovo ordinamento, che, nel febbraio scorso, ha ottenuto il convinto “placet” del Consiglio Nazionale Forense, organismo posto al vertice del sistema degli Ordini.
Non è così: basta leggere quotidiani specializzati come “Il Sole 24 Ore” e “Italia Oggi”, ovvero fare qualche rapida ricerca su internet, per avvedersi che i malumori sono parecchi, soprattutto fra le giovani generazioni, che nel disegno di legge Alfano (così chiamato dal nome del ministro proponente) hanno visto una sorta di barriera eretta dal sistema degli Ordini per rendere particolarmente difficoltoso l’ingresso nella professione, a tutela di quanti già esercitano l’avvocatura, nonché dei loro figli e dei loro nipoti.
Critiche corrosive al disegno di legge sono state espresse dal costituzionalista Roberto Bin, con una nota dal significativo titolo “Al Consiglio Nazionale Forense, la consulenza di un giurista potrebbe giovare?”, pubblicata sul sito internet “Forum di Quaderni Costituzionali”.
Le critiche di Roberto Bin si rivolgono contro gran parte del disegno di legge e non sono certo prive di fondamento.
Ma io mi limiterò a parlare delle norme che regolano l’accesso alla professione.
La nuova disciplina prevede che, per essere ammesso alla pratica, il laureato in giurisprudenza (che –non si può dimenticarlo - da qualche anno segue un corso di studi non più quadriennale ma quinquennale), deve superare un test di ingresso da svolgersi con modalità informatiche, presso gli Ordini delle città sede di Corte d’Appello (per intenderci, i cremonesi dovranno svolgere il test a Brescia). È evidente che la previsione di un test d’ingresso per l’iscrizione alla pratica, obbligatoria per sostenere l’esame di abilitazione professionale, svuota di significato la laurea. È, poi, assolutamente irragionevole che sia affidata ad un test (modalità – come è noto - del tutto aleatoria) la valutazione di una preparazione già certificata dal curriculum degli studi universitari.
Il praticante, superato il test, dovrà svolgere la pratica presso uno studio professionale (più o meno come accade ora) e frequentare obbligatoriamente, per non meno di due anni, corsi di formazione “tenuti esclusivamente da Ordini e associazioni forensi”. Le Scuole di specializzazione per le professioni legali, che ormai da nove anni sono organizzate dalle Facoltà di giurisprudenza e che sinora hanno dato un’ottima prova di sé, non saranno più, quindi, un canale di avvio all’avvocatura, ma solo un canale di accesso alla magistratura. Il criterio di fondo che ha determinato l’introduzione di tali Scuole (una base di preparazione comune per magistrati ed avvocati) sarebbe così completamente frustrato.
Dopo alcune verifiche intermedie, il praticante dovrebbe sostenere, a conclusione del corso, un esame finale. I costi dei corsi di formazione potranno, è appena il caso di rilevarlo, essere messi a carico dei praticanti.
L’insieme delle procedure per l’accesso alla professione è destinato a diventare un percorso di guerra. Vi è, infatti, una selezione per diventare tirocinanti; il tirocinio biennale è obbligatorio ed è incompatibile con qualunque altra attività economica (impedendo al praticante di guadagnare qualcosa, che lo metta in condizione di non dipendere ancora in tutto, anche dopo la laurea, dal papà e dalla mamma); il costo dei corsi di formazione può essere messo, in tutto o in parte, a carico del praticante; terminato il tirocinio c’è un’ulteriore selezione per accedere all’esame di abilitazione.
Quando, finalmente, il praticante potrà sostenere l’esame non sarà sicuro di nulla, perché l’aleatorietà dell’esame, specie per quanto riguarda le prove scritte, è, purtroppo, un fatto notorio.
L’esame scritto, che si svolge in aule sovraffollate e caotiche, costituisce poi un autentico stress fisico.
L’alea dell’esame scritto non è solo determinata dai temi assegnati (riguardanti, non di rado, argomenti lontani dall’esperienza maturata negli anni di pratica), ma anche, e soprattutto, dalle modalità con cui vengono corretti gli elaborati.
Se le cose stanno così, si può concludere che l’esame di abilitazione alla professione, considerato nel suo complesso, è, in realtà, finalizzato ad arginare l’accesso alla professione, più che a garantire una adeguata preparazione ai futuri avvocati.
“Quid juris”, come si diceva un tempo?
È evidente che, in futuro ancora più di oggi, solo i rampolli di famiglie abbienti potranno coltivare l’ambizione di accedere all’avvocatura, confermando, ahimè, la teoria di cui qualche praticante pare essere già oggi convinto: fare la pratica legale significa passeggiare sotto il porticato del Tribunale, con un cellulare di ultima generazione in una mano ed una borsa di pelle umana nell’altra.
Tutto questo nonostante l’articolo 34, terzo comma, della Costituzione preveda che “i capaci e i meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi”.

(articolo pubblicato sul quotidiano "La Cronaca" nel giugno 2009)

PER QUARANT’ANNI HO LAVORATO ACCANTO A “GRUMI EVERSIVI”

Il 9 giugno prossimo compirò i quarant’anni di professione forense. Infatti, giovane poco più che venticinquenne, il 9 giugno 1969, mi iscrivevo all’albo degli avvocati.
Nel corso di quarant’anni ho conosciuto decine e decine di magistrati, a Cremona e altrove.
Per il tipo di lavoro che ho sempre svolto, ho avuto rapporti, in prevalenza, con giudici civili; ma ho avuto modo di conoscere anche giudici penali e magistrati del Pubblico Ministero. Ho, poi, conosciuto, in modo approfondito, taluni magistrati trovandomi con loro nelle Commissioni Tributarie e nelle Commissioni per gli esami di avvocato, organismi nei quali magistrati ed avvocati lavorano fianco a fianco.
In quarant’anni di lavoro non mi sono mai avveduto, forse per mia distrazione, di avere a che fare con “grumi eversivi”, per utilizzare l’espressione recentemente usata dal Presidente del Consiglio. Di parecchi magistrati, ormai defunti o allontanatisi da tempo da Cremona, serbo sempre un grato ricordo.
Per tutti gli altri ho sempre nutrito sentimenti di stima e di apprezzamento; con qualcuno, infine, mantengo rapporti di personale amicizia.
Non ho mai percepito che fossero, o potessero essere, eversori dell’ordine costituzionale. Se, a qualcuno dei tanti magistrati che ho conosciuto, posso muovere una critica, è quella di decidere appiattendosi forse in modo eccessivo sulla giurisprudenza della Cassazione e manifestando una certa timidezza nel sollevare questioni di costituzionalità e di pregiudizialità comunitaria, nonché nel far propria una interpretazione evolutiva o adeguatrice delle norme. Ho quindi conosciuto non pochi magistrati forse troppo poco “eversori”, rispetto alle mie personali opinioni.
L’espressione usata dal Presidente del Consiglio lascia quindi sconcertati. Viene da dire che, come per l’avvocato il miglior giudice è quello che gli dà ragione (lo dice Piero Calandrei nel suo aureo libretto “Elogio dei giudici scritto da un avvocato”), così per Berlusconi è eversivo il giudice che si occupa di lui, mettendo potenzialmente a repentaglio la sua carriera politica.
I magistrati in Italia sono più di ottomila. Fra di essi, come in ogni categoria di persone o gruppo sociale, vi sono i migliori ed i peggiori, i bravi ed i meno bravi, i colti e i superficiali, i laboriosi e gli sfaticati. Non possono, tuttavia, essere demonizzati nel loro complesso (ricordo quando il Presidente del Consiglio, con espressioni non certo eleganti, definì i giudici “disturbati mentali” e “metastasi della democrazia”).
Soprattutto una caratteristica dei magistrati va tutelata e difesa, come un bene prezioso, la loro indipendenza, che è una garanzia per tutti.
Secondo l’articolo 104 della Costituzione, in- fatti, “la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere”. Con tale affermazione, la Costituzione chiarisce che l’indipendenza non riguarda esclusivamente i singoli giudici, ma è una qualità che caratterizza la magistratura nel suo complesso.
L’indipendenza dell’ordine giudiziario si fonda sul principio liberale della separazione dei poteri. Nonostante si sia spesso sottolineato come la teoria classica della separazione dei poteri sia stata accolta nel nostro ordinamento solo in via tendenziale, è anche vero che la separazione dell’ordine giudiziario rispetto al legislativo e all’esecutivo costituisce uno dei cardini organizzativi su cui si fonda la Costituzione: l’indipendenza dell’ordine giudiziario complessivamente considerato è, infatti, fortemente garantita nei confronti dei poteri politici, sia di quello esecutivo, sia di quello legislativo. L’indipendenza non implica, però, una separatezza assoluta. I rapporti fra la magistratura e gli organi politici sono stati oggetto di alcune pronunce della Corte costituzionale, dalle quali emerge come l’indipendenza non debba tradursi in conflittualità, ben potendosi, invece, individuare momenti in cui è necessario instaurare rapporti di leale collaborazione.
In particolare, è interessante notare che l’articolo 10 della Legge 24 marzo 1958 n. 195, riguardante la costituzione ed il funzionamento del Consiglio Superiore della Magistratura, prevede che il C.s.m. possa, se richiesto, dare pareri al Ministro della Giustizia sui disegni di legge concernenti l’ordinamento giudiziario, l’amministrazione della giustizia e su ogni altro oggetto comunque attinente alle predette materie.
Gli elementi distintivi che caratterizzano l’indipendenza della magistratura (imperniato sul Consiglio Superiore della Magistratura) vanno ricercati nell’approntamento di strumenti di garanzia dell’indipendenza (tanto interna, quanto esterna) di ogni singolo magistrato, nella netta separazione della magistratura (anche quella requirente) rispetto al potere esecutivo, nella configurazione di una struttura amministrativa (con al vertice il C.s.m.), autonoma dall’esecutivo e dagli stessi organi che esercitano la giurisdizione, incaricata dell’esercizio delle funzioni strumentali per il corretto esplicarsi di quest’ultima. E la peculiarità forse maggiore del sistema consiste proprio nella compresenza di questi fattori e nel loro complessivo ed armonico sviluppo.
Non a caso, il sistema delineato dalla Costituzione è stato poi mutuato da Costituzioni più recenti, quali quelle della Grecia, della Spagna, del Portogallo.

(articolo pubblicato sul quotidiano "La Cronaca" nel maggio 2009)