LA CORTE COSTITUZIONALE, VOCE VIVA DELLA COSTITUZIONE (*)

Le origini del giudizio di costituzionalità, che è affidato alla Corte Costituzionale, si possono rinvenire negli Stati Uniti.

Fu la storica sentenza della Corte Suprema nella causa Marbury vs. Madison del 1803 che affermò il principio della superiorità della Costituzione rispetto alla legge, chiarendo altresì che il ruolo di tutore della Costituzione è affidato ai giudici.

In questa sentenza si legge: “Il popolo ha il diritto originario di stabilire, per il suo futuro governo, quelle regole che ritiene adeguate al conseguimento della felicità [… ma …] i poteri delle camere legislative sono definiti e limitati; la Costituzione è stata posta per iscritto per evitare che questi poteri siano mal compresi o dimenticati. […] O la Costituzione è una legge superiore, non modificabile con mezzi ordinari, oppure è posta sullo stesso livello degli atti legislativi ordinari e, come tale, sempre modificabile dal potere legislativo. Se la prima parte di questa proposizione alternativa è vera, un atto legislativo contrario alla Costituzione non è legge; se la seconda parte è vera, allora le Costituzioni scritte sono un tentativo assurdo, da parte del popolo, di limitare un potere per sua stessa natura illimitabile”.

Nel continente europeo la tradizione era, invece, quella del costituzionalismo francese che aveva sostituito l’assolutismo monarchico con una sorta di assolutismo parlamentare, che respingeva qualsiasi forma di controllo esterno, in particolare da parte dei giudici.

In questa tradizione si inserisce lo Statuto albertino che costituì la carta fondamentale, prima del Regno di Sardegna e poi del Regno d’Italia, sino al D.Lgs.Lgt. 25 giugno 1944 n. 151, sull’ordinamento provvisorio dello Stato.

Era una costituzione flessibile, non rigida, che poteva essere modificata con legge ordinaria. Tanto è vero che la forma di governo si trasformò quasi subito da costituzionale pura in parlamentare e, poi, con il fascismo, in autoritaria, senza che lo Statuto subisse modifiche.

Ignorava del tutto, lo Statuto albertino, il controllo di costituzionalità. Ma la rigidità della Costituzione, come abbiamo visto, era allora estranea alla cultura europea.

Il mito dell’assolutismo parlamentare entrò in crisi a cavallo fra il XIX ed il XX secolo.

Nella sua prolusione del 1909 all’Università di Pisa, Santi Romano parlò di crisi dello Stato moderno. Il grande giurista palermitano identificava la crisi nel montare e nel crescere di formazioni sociali che, frastagliando la compattezza dello Stato (quella compattezza voluta dal progetto giacobino, ma assai congeniale allo Stato di diritto di marca liberale), lo stava erodendo nel profondo.

Nella prima metà del secolo XX due grandi giuristi, Hans Kelsen e Carl Schmitt, si posero il problema di quale fosse il soggetto istituzionale più adatto a garantire la Costituzione.

Per Kelsen la Costituzione è prima di tutto la principale fonte sulla produzione del diritto ed egli suggeriva il ricorso ad un organo giurisdizionale, una Corte Costituzionale, quale istanza unitaria, in posizione di indipendenza rispetto ai soggetti da controllare.

Per Schmitt, invece, la Costituzione era la decisione politica fondamentale; egli riteneva che la funzione di garanzia dovesse essere affidata a quell’organo che rappresentava l’unità politica del popolo, e cioè il Capo dello Stato cui attribuire poteri di eccezione per i momenti di crisi.

Ma, nel XX secolo, iniziò a farsi strada anche la consapevolezza che il pericolo per la libertà potesse provenire anche dalle assemblee rappresentative e che occorresse un organo che potesse porre freni alla onnipotenza del legislatore, che poteva tradursi in una tirannia.

La posizione di Kelsen risultò, quindi, vincente e la prima Corte Costituzionale, su suo impulso, fu prevista dalla Costituzione austriaca del 1920.

In questo solco, si inserisce la Costituzione italiana del 1948. A differenza che negli Stati Uniti dove vi è un sistema diffuso di controllo di costituzionalità, affidato a tutti gli organi giudiziari, i quali disapplicano le norme in contrasto con la Costituzione, fu scelto un sistema accentrato: il controllo di legittimità è affidato ad un organo costituzionale istituito ad hoc. Questo Tribunale, a differenza del sistema diffuso (per il quale vi è il ricorso alla Corte Suprema), decide in via definitiva con efficacia erga omnes, eliminando dall’ordinamento le norme in contrasto con la Costituzione, e non solo disapplicandole.

La Corte Costituzionale non entrò in funzione subito. La nomina dei 15 giudici fu faticosa e la Corte si insediò il 15 dicembre 1955 e tenne la sua prima udienza il 23 aprile 1956.

Il suo contributo affinché l’ordinamento si conformasse ai principi costituzionali e affinché si affermasse una lettura costituzionalmente orientata delle norme è stata determinante, tanto è vero che si parla della Corte come  viva vox Constitutionis. Nei primi anni successivi all’entrata in vigore della Costituzione, si tendeva a distinguere, fra le norme costituzionali, quelle “immediatamente precettive” da quelle “meramente programmatiche” (secondo una distinzione introdotta dalla giurisprudenza della Cassazione); veniva prospettata anche la teoria secondo cui il sindacato di costituzionalità non potesse estendersi alle leggi antecedenti all’entrata in vigore della Costituzione (come sostenuto dall’Avvocatura dello Stato nella controversia inerente una norma del T.U. di pubblica sicurezza del 1931 che costituì l’oggetto della sentenza n. 1 della Corte).

Di queste teorie fece subito giustizia la stessa Consulta con la sua prima sentenza (14 giugno 1956 n. 1).

Relativamente all’affermarsi progressivo del ruolo della Corte, è di grande interesse la lettura di due splendidi saggi, “Per una storia costituzionale dell’Italia repubblicana” di Livio Paladin e “Interpretazioni e trasformazioni della Costituzione repubblicana” di Sergio Bartole.

Il peso effettivo della Corte, nell’ordinamento costituzionale italiano, ha rappresentato e rappresenta tuttora il tema di giudizi assai diversi, pur avendo la Corte ospitato, nei suoi quasi sessant’anni di vita, alcune delle menti giuridiche più brillanti del paese.

Basterà ricordare, fra i giudici ormai scomparsi, il primo presidente, Enrico De Nicola; Gaspare Ambrosiani, teorico dell’autonomia regionale; il cremonese Giuseppe Cappi (di cui il prossimo anno ricorrerà il cinquantesimo anniversario della morte); i costituzionalisti Costantino Mortati e Livio Paladin; l’amministrativista Aldo M. Sandulli; il romanista Giuseppe Branca; il processualista Virgilio Andrioli.

Ha scritto Paolo Grossi, attuale giudice della Consulta, che la Corte, nell’ordinamento giuridico italiano, ha rappresentato un organo sommamente garantistico per il cittadino, che trova in essa il presidio delle sue libertà fondamentali.

In conclusione, occorre ribadire che tutte le funzioni della Corte Costituzionale sono riconducibili “ad un principio fondamentale unitario: garantire e rendere praticamente operante il principio di legalità che il nuovo ordinamento dello Stato ha esteso a livello costituzionale, sottoponendo al rispetto delle norme costituzionali anche gli atti degli organi politici statali, nonché i rapporti intercorrenti tra questi ultimi e quelli tra Stato e regioni” (Corte cost., 17 febbraio 1969 n. 15). Questa attività appartiene alla fisiologia di un ordinamento a costituzione rigida, che contempla, anche se non impone, un organo di giustizia costituzionale. Tuttavia, la Corte, nel tempo ha dovuto anche supplire alle inadempienze e ai ritardi del Parlamento e del Governo,  disarticolando, a colpi di sentenze, non solo gran parte dell’apparato normativo preesistente all’entrata in vigore della Costituzione, ma anche leggi successive che ledevano valori fondamentali dalla medesima espressi, implicitamente dichiarando l’illegittimità anche dell’indirizzo politico del quale erano espressione. Non può negarsi che la Costituzione della Repubblica italiana – naturalmente si parla della Costituzione vigente – risulta parzialmente corrispondente a quella che la Corte ha statuito che sia, e molti suoi articoli vanno ormai letti, interpretati e attuati alla luce delle sentenze costituzionali, facendo della Corte la viva vox Constitutionis. In conseguenza di ciò, ha occupato uno spazio di intervento, che a mano a mano si è esteso e serve a caratterizzare la stessa Corte come organo dotato di una “forza politica”, pur senza appartenere alla politica: “l’incidenza delle sue inappellabili decisioni, la rilevanza che assumono le motivazioni delle sue sentenze (e gli obiter dicta in esse spesso contenuti), la diffusa (ma, in un certo senso, inevitabile) tendenza a sostituirsi al legislatore inadempiente hanno fatto assumere alla Corte un ruolo che, almeno secondo l’originario disegno costituzionale, essa non era chiamata a svolgere; per cui alla Corte sono oggi affidati poteri sostanziali di indirizzo politico, pur nel quadro complessivo delle sue funzioni,  dirette ad assicurare il pieno rispetto della Costituzione”, come ha affermato il costituzionalista Temistocle Martines. Eppure, nessun rischio corre la tenuta delle nostre istituzioni a causa di una giustizia costituzionale protesa alla massima tensione di garanzia: essa, infatti, “protegge la Repubblica e per questo limita la democrazia, perché vale a preservarne il carattere di specificazione della Repubblica. La sua funzione è precisamente di evitare che qualcuno, una parte soltanto, s’impadronisca della “cosa di tutti”, estromettendo l’altra parte dalla proprietà comune. In breve: la  giustizia costituzionale è una “funzione repubblicana”. In questa definizione di poche parole c’è tutta la sua importanza e la sua dignità e non c’è nessuna ragione di arrampicarsi sugli specchi per cercare a ogni costo di assegnarle un’innaturale natura democratica, di cui essa non ha alcun bisogno, che ha anzi da temere”, come ha scritto l’ex presidente della Consulta Gustavo Zagrebelsky in “Principi e voti. La Corte Costituzionale e la politica”, un aureo libretto la cui lettura mi sento di consigliare anche ai non tecnici del diritto.

(*) Questo scritto costituisce una rielaborazione e una sintesi dell’intervento svolto in occasione del seminario “Il giudizio di costituzionalità: un giudice costituzionale a confronto con un avvocato e un magistrato”, tenutosi a Cremona il 15 giugno 2012 con l’intervento del giudice costituzionale Giuseppe Frigo.

ANCORA SOLDI AI PARTITI?

Dopo lo scandalo scoppiato per l’uso improprio (ed usando questo aggettivo faccio certamente dell’understatment) dei fondi pubblici erogati a titolo di rimborsi elettorali alla Margherita ed alla Lega Nord, il Parlamento, fra titubanze e rinvii, sta discutendo della riforma del finanziamento pubblico ai partiti.

L’articolo 49 della Costituzione, per quanto riguarda i partiti, si limita ad affermare che “Tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale”.

Cionondimeno i partiti politici hanno avuto un ruolo assai significativo nella storia del nostro paese nel dopoguerra. Non a caso Pietro Scoppola, nel pubblicare, nel 1991, al declinare della prima Repubblica, la sua storia dell’Italia repubblicana, ebbe significativamente a denominare la sua opera “La Repubblica dei partiti”.

L’articolo 49 è uno dei primi esempi di riconoscimento in una costituzione moderna del ruolo dei partiti politici. Per l’inserimento della nuove realtà dei partiti politici, l’Assemblea costituente scelse il riferimento alla libertà dei singoli, incentrato sulla visione dei partiti quali “libere associazioni” di cittadini. La scelta, appare ovvio, fu motivata dal rifiuto del modello di partito – stato che aveva contrassegnato l’esperienza fascista e che, in quegli stessi anni, dominava nell’Unione sovietica e si andava affermando nelle “democrazie popolari” dell’Est europeo.

Nell’Europa di oggi, mentre alcuni paesi (Estonia, Ungheria, Slovenia) includono la loro disciplina dei partiti all’interno del più generico riconoscimento della libertà di associazione, il modello prevalente (Portogallo, Germania, Italia, Francia) è costituito da una esplicita previsione della libertà di riunirsi in partiti, inserita nell’ambito della categoria dei diritti politici, più che come una specificazione delle libertà civili.

I partiti sono, quindi, preordinati alla formazione della volontà dello Stato. Pertanto, da una parte, le associazioni politiche appartengono alla società civile, dall’altra parte svolgono funzioni di carattere costituzionale, concorrendo a determinare la politica nazionale ed operando, in via pressoché esclusiva, la selezione dei candidati alle elezioni.

Anche l’articolo 191 del Trattato istitutivo dalla Comunità europea riconosce il ruolo dei partiti affermando che “I partiti politici a livello europeo sono un importante fattore per l’integrazione in seno all’Unione. Essi contribuiscono a formare una coscienza europea e ad esprimere la volontà politica dei cittadini dell’Unione”.

E’ chiaro, quindi, che la libertà, per i cittadini, di associarsi in partiti è elemento distintivo del pluralismo politico che contraddistingue gli stati democratici.

Peculiarità italiana, scarsamente ravvisabile nei paesi democratici di tradizione occidentale, è la partitocrazia, termine con il quale si indica un regime politico in cui il potere effettivo ha il suo centro nei partiti e non negli organismi previsti dalla Costituzione e dalle leggi (che si limitano a dare veste legale a quanto deciso altrove).

Il termine fu coniato dal costituzionalista Giuseppe Maranini che lo usò, per la prima volta, nel 1949, nella sua prolusione all’Università di Firenze, intitolata “Governo parlamentare e partitocrazia”.

La partitocrazia, che ha fatto della democrazia italiana un regime sui generis (perché mai, per essere primari in un ospedale, è quasi sempre necessario appartenere ad un movimento politico?), si è consolidata anche grazie al finanziamento pubblico dei partiti. Questo istituto fu introdotto dalla Legge 2 maggio 1974 n. 195.

Fu abrogato da un referendum svoltosi nell’aprile 1993, in cui il 90,3% dei votanti ebbe ad esprimersi in senso contrario al finanziamento.

Ma fu, pochi mesi dopo, reintrodotto (dalla Legge 10 dicembre 1993 n. 515) nella forma dei rimborsi elettorali.

Tale legge, successivamente modificata ed integrata (da ultimo con la Legge 23 febbraio 2006 n. 51) non è, di per sè, illegittima: l’abrogazione di una norma a seguito di un referendum non impedisce, infatti, al Parlamento di approvare una nuova norma di contenuto simile a quella abrogata. Ma è politicamente riprovevole e assolutamente immorale.

Le somme erogate negli ultimi anni a favore dei partiti politici sono certamente cospicue e superiori alle oggettive spese elettorali. Mentre gli italiani tirano la cinghia per la crisi economica che sempre più si fa sentire, i mezzi di informazione hanno parlato di finanziamenti pubblici utilizzati per l’acquisto di oro e diamanti, ovvero per le spese personali di taluni dirigenti e dei loro familiari.

L’indignazione provocata da tali accadimenti è notizia di questi giorni. Parlarne esula, peraltro, dalle finalità che mi propongo.

Il finanziamento pubblico dei partiti in generale, non è cosa cattiva e, non a caso, è previsto in vari ordinamenti. Ha, palesemente, lo scopo di impedire che l’attività politica sia di fatto preclusa alle persone che non dispongono di cospicui mezzi personali. Così era nell’Italia liberale postunitaria, quando non esisteva neppure l’indennità parlamentare e venivano eletti deputati quasi esclusivamente i grandi proprietari terrieri, gli industriali, i professionista più noti, i docenti universitari.

Cionondimeno nell’attuale contesto politico, sociale, economico dell’Italia, il finanziamento pubblico ai partiti è inaccettabile.

I politici che non se ne accorgono, e non sono pochi, hanno, me lo si consenta, le fette di salame sugli occhi.

Come già si è detto, i partiti sono strumenti indispensabili nelle democrazie moderne. Sono irresponsabili quei politici che, con il loro stesso comportamento, alimentano la crisi di rigetto degli elettori nei confronti dei partiti.

 

(articolo pubblicato sul quotidiano cremonese on-line Cremonaoggi.it nel giugno 2012)

IL REBUS DEL DANNO ALL’AMBIENTE

In questi giorni, il mondo politico cremonese è in fibrillazione. Si discute se il Comune di Cremona debba o meno costituirsi parte civile in un procedimento penale che vede imputati, per reati di natura ambientale, alcuni dirigenti della Tamoil. Nel comune sentire, il diritto all’ambiente è senz’altro annoverato fra i diritti fondamentali della persona. Eppure nella Costituzione (che – non lo si deve dimenticare – riflette la cultura degli anni quaranta del novecento), non si rinviene un riferimento espresso all’ambiente e alla sua tutela, come si trova, invece, nell’articolo 66 della Costituzione portoghese del 1976, nell’articolo 45 della Costituzione spagnola del 1978, negli articoli 72 e 73 della Costituzione slovena del 1991. Eppure l’ambiente costituisce un valore trasversale nell’ordinamento giuridico, che necessita di adeguata tutela, in quanto primario per il benessere psicofisico e lo sviluppo della persona umana. Per trovare un fondamento costituzionale alla tutela ambientale, da un lato si è interpretato in senso notevolmente estensivo il dettato dell’articolo 9, dilatando il significato del termine “paesaggio” ivi contenuto, dall’altro lato si è estratto dal diritto alla salute genericamente inteso (e tutelato dall’articolo 32) il diritto ad un ambiente salubre. La Corte costituzionale ha definito indirettamente il diritto all’ambiente (nella sentenza 28 maggio 1987 n. 210) partendo dalla definizione del danno arrecato a tale diritto come “pregiudizio arrecato, da qualsiasi attività volontaria o colposa, alla persona, agli animali, alle piante e alle risorse naturali (acqua, aria, suolo, mare), che costituisce offesa al diritto che vanta ogni cittadino individualmente e collettivamente. Trattasi di valori che in sostanza la Costituzione prevede e garantisce (artt. 9 e 32 Cost.), alla stregua dei quali, le norme di previsione abbisognano di una sempre più moderna interpretazione”. La questione del risarcimento del danno all’ambiente è intrinsecamente connessa alla nozione di diritto all’ambiente ed alla sua configurazione giuridica. A tale proposito, ancora la Corte costituzionale ha negato (nella sentenza 30 dicembre 1987 n. 641) che l’ambiente possa essere “oggetto di una situazione soggettiva di tipo appropriativo: ma, appartenendo alla categoria dei c.d. beni liberi, è fruibile dalla collettività e dai singoli. Alle varie forme di godimento è accordata una tutela civilistica la quale, peraltro, trova ulteriore supporto nel precetto costituzionale che circoscrive l’iniziativa economica privata (art. 41 Cost.) ed in quello che riconosce il diritto di proprietà, ma con i limiti della utilità e della funzione sociale (art. 42 Cost.). E’, inoltre, specificamente previsto il danno che il bene può subire. Esso è individuato come compromissione (dell’ambiente) e, cioè, alterazione, deterioramento o distruzione, cagionata da fatti commissivi o omissivi, dolosi o colposi, violatori delle leggi di protezione e di tutela e dei provvedimenti adottati in base ad esse. La responsabilità che si contrae è correttamente inserita nell’ambito e nello schema della tutela aquiliana (art. 2043 cod. civ.)”. Non è semplice risolvere il problema dell’appartenenza di un bene per sua natura immateriale come l’ambiente ed individuare quindi quale sia il soggetto titolare del diritto al risarcimento laddove il diritto all’ambiente subisca una lesione. Come ha scritto Giuliano Amato, l’ambiente è un bene pluridimensionale, cosicché “il danno ambientale presenta una triplice dimensione: personale (quale lesione del diritto fondamentale dell’ambiente di ogni uomo); sociale (quale lesione del diritto fondamentale dell’ambiente nelle formazioni sociali in cui si sviluppa la personalità umana, art. 2 Cost.); pubblica (quale lesione del diritto-dovere pubblico delle istituzioni centrali e periferiche con specifiche competenze ambientali)”. Oggi l’azione risarcitoria per il danno ambientale è disciplinata dall’articolo 311 del Codice dell’ambiente (D. Lgs. 3 aprile 2006 n. 152) , il cui primo comma prevede che “il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio agisce, anche esercitando l’azione civile in sede penale, per il risarcimento del danno ambientale in forma specifica e, se necessario, per equivalente patrimoniale”. Tale norma è chiara nell’attribuire, in via esclusiva, la legittimazione ad agire per il risarcimento del danno ambientale in capo al solo Ministero dell’ambiente, che è stato individuato quale soggetto operativamente responsabile alla luce di quanto previsto dall’articolo 11 della direttiva 2004/35/CE. In questo senso, la norma ha caducato l’autonoma legittimazione a chiedere il risarcimento del danno ambientale in capo agli enti territoriali (Comuni, Province, Regioni), diversi dallo Stato. E’ stato, infatti, abrogato l’articolo 18 della Legge 8 luglio 1986 n. 349, secondo cui l’azione di risarcimento del danno ambientale, anche in sede penale, oltre che dallo Stato, poteva essere promossa “dagli enti territoriali sui quali incidono i beni oggetto del fatto lesivo”. Così pure è stato abrogato l’articolo 9, terzo comma, del T.U. sull’ordinamento degli enti locali (D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267) che prevedeva il risarcimento del danno ambientale a favore degli enti locali stessi. Così pure è stata soppressa la legittimazione delle associazioni ambientaliste, anch’essa prevista dal già citato articolo 18. Chi scrive (che non è un raffinato giurista, ma, al più, un modesto avvocato di campagna) nutre qualche dubbio sulla legittimità costituzionale della norma che limita al Ministro dell’ambiente la legittimazione ad agire per il ristoro del danno ambientale. Se, come si è visto, il diritto all’ambiente è costituzionalmente garantito ed il conseguente danno all’ambiente ha carattere pluridimensionale, non si vede perché la titolarità dell’azione risarcitoria debba essere limitata al solo Ministro dell’ambiente. Ma vi è di più. La nozione di danno ambientale è desumibile dall’articolo 300 del Codice dell’ambiente, in cui sono stati trasfusi i principi contenuti nella direttiva 2004/35/CE: “è danno ambientale qualsiasi deterioramento significativo e misurabile, diretto o indiretto, di una risorsa naturale o dell’utilità assicurata da quest’ultima”. Secondo quanto affermato dalla Corte costituzionale (nella già citata sentenza 30 dicembre 1987 n. 641), il danno all’ambiente “è certamente patrimoniale, sebbene sia svincolato da una concezione aritmetico-contabile e si concreti piuttosto nella rilevanza economica che la distruzione o il deterioramento o l’alterazione o, in genere, la compromissione del bene riveste in sé e per sé e che si riflette sulla collettività la quale viene ad essere gravata da oneri economici”. Come ha ritenuto la Consulta, la quantificazione del danno non può quindi rispondere a criteri astrattamente aritmetici e contabili, in quanto non è dato prescindere da una valutazione d’insieme della rilevanza sociale delle lesioni – immediate ed istantanee, differite e permanenti – arrecate al valore ambiente nella molteplicità di aspetti che involge. Nel 2008, la Cassazione si è discostata da questo orientamento propendendo per la natura non patrimoniale del danno all’ambiente, sulla base della considerazione che la compromissione dell’ambiente trascende il mero pregiudizio patrimoniale derivato ai singoli beni che ne fanno parte, in quanto il bene pubblico deve essere considerato unitariamente per il valore d’uso da parte della collettività, quale elemento determinante della qualità della vita della persona (sentenza del 10 ottobre 2008 n. 25010). La natura patrimoniale del danno all’ambiente non esclude, di per sé, che gravi fenomeni di inquinamento, oltre al danno all’ambiente, possano provocare altre forme di danno risarcibile. Si può, ad esempio, ritenere che, da siffatti fenomeni, possa derivare quello che la giurisprudenza ha definito come danno esistenziale, e cioè il danno non patrimoniale derivante da lesione di valori della persona costituzionalmente garantiti. Se si ritiene che il diritto all’ambiente faccia parte di tali diritti, si deve pervenire alla conclusione per cui la lesione del diritto all’ambiente possa determinare anche quei danni non patrimoniali che vengono definiti come esistenziali. Il diritto al risarcimento di tali danni compete certamente ai singoli che dall’inquinamento o dal disastro ecologico sono stati lesi (essendo costretti, ad esempio, a cambiare abitazione: si veda la sentenza della Corte d’Appello di Milano del 15 aprile 1994 n. 667, sul noto caso “Seveso”). Ma tale diritto potrebbe essere riconosciuto anche al Comune che, secondo l’articolo 3, secondo comma, del T.U. sull’ordinamento delle autonomie locali, è ente esponenziale della propria comunità, legittimato ad agire per la tutela degli interessi riferibili alla collettività dei residenti sul suo territorio. Il Comune, inoltre, potrebbe aver subito, jure proprio, un danno all’immagine che è risarcibile anche in capo agli enti pubblici. Ritornando, in conclusione, all’argomento iniziale, mi corre l’obbligo di dire che, a mio modestissimo avviso (ma – debbo ripeterlo – sono solo un avvocato di campagna e non appartengo ad uno degli studi milanesi oggi tanto di moda), non sussistono ostacoli insormontabili, di ordine giuridico, a che il Comune di Cremona si costituisca parte civile nel processo penale relativo all’inquinamento della Tamoil, anche perché l’unico rischio che il Comune correrebbe sarebbe quello di una eventuale inammissibilità della costituzione. Se, invece, nel rispetto formale (per non dire formalistico) dell’articolo 311 del Codice dell’ambiente, il Comune insistesse a non volersi costituire parte civile, sarebbe almeno interessante conoscere se e quando, ai sensi dell’articolo 309 sempre del Codice dell’ambiente, il Comune di Cremona si sia attivato nei confronti del Ministro dell’ambiente perché questo intervenisse, secondo le sue competenze. Se, invece, gli ostacoli frapposti alla costituzione di parte civile non fossero giuridici ma di carattere politico, sarebbe tutt’altro discorso (che non competerebbe certo a me di affrontare).

(articolo pubblicato sul quotidiano on-line Cremonaoggi.it nel maggio 2012)

NAPOLITANO COME DE GAULLE

Il protagonista assoluto della vita politica italiana nel corso del 2011 è stato – a detta unanime di tutti gli osservatori – il Presidente della Repubblica Napolitano.
Da ultimo, egli ha saputo, in modo non traumatico, pilotare il passaggio dal Governo Berlusconi al Governo Monti.
La grande stampa internazionale ha colto pienamente il significato del ruolo svolto da Napolitano. “Re Giorgio” lo ha definito il “New York Times”, mentre il quotidiano francese “Le Monde” lo ha paragonato a De Gaulle.
Il paragone sembrerebbe azzardato, in quanto i due personaggi, De Gaulle e Napolitano, non potrebbero essere più diversi.
De Gaulle, guida della Resistenza francese contro i nazisti, era un militare d’antico stampo, un “monumento vivente”, come lo si definiva. Ritiratosi a vita privata dopo la guerra, fu richiamato al potere nel 1958, nel momento in cui la drammatica crisi algerina era sul punto di travolgere la IV Repubblica, dilaniata dalle lotte fra i partiti ed incapace di decidere alcunché. In pochi anni, oltre a concedere l’indipendenza all’Algeria ed a tutta l’Africa francofona, restituì la Francia al ruolo di grande potenza facendone, sia pure in modo non sempre coerente, la protagonista del processo di unificazione europea. Il nome di De Gaulle è soprattutto legato alla Costituzione della V Repubblica, che fu vista allora come una svolta autoritaria, ma che, invece, nell’arco di oltre un cinquantennio, ha garantito alla Francia stabilità e sviluppo. Oggi la Francia ha un sistema politico invidiato in tutta Europa, invidiato soprattutto da noi italiani che, negli anni sessanta, fummo severi critici della V Repubblica e del gollismo.
Talune posizioni di De Gaulle (come il veto all’ingresso della Gran Bretagna nella Comunità europea, che infatti avvenne solo nel 1973 sotto il successore di De Gaulle) apparivano allora quasi ottocentesche, ma, rimeditate oggi alla luce di quanto poi accaduto, anche nelle ultime settimane, appaiono straordinariamente moderne ed attuali.
Ben diversa è la figura di Giorgio Napolitano. L’attuale Presidente della Repubblica è stato per molti anni un dirigente comunista, assolutamente ligio alle direttive del partito. In lui, tuttavia, prima che in altre personalità del più grande partito comunista dell’Occidente, fu palese l’evoluzione verso posizioni tipiche delle socialdemocrazie europee. Mentre, nel 1956, appoggiò la repressione sovietica in Ungheria, già nel 1968 fu a fianco della “primavera di Praga”, contestando l’invasione sovietica della Cecoslovacchia. Fu poi il primo dirigente comunista italiano a visitare gli Stati Uniti e ricoprì le cariche di Presidente della Camera dei Deputati e di Ministro dell’Interno. Parlamentare europeo, fu anche Presidente del Consiglio italiano del Movimento europeo.
Ciononostante, il paragone fatto da “Le Monde” è meno azzardato di quanto potrebbe, ad una prima impressione, sembrare.
Come De Gaulle, Napolitano si è trovato a dover affrontare la più significativa crisi che l’Italia abbia conosciuto nel dopoguerra. A tale scopo, ha interpretato i poteri presidenziali in modo estensivo, facendo sì che il suo ruolo si discostasse da quello puramente cerimoniale (tipico, ad esempio, del Presidente della Germania), avvicinandosi a quello, decisamente più politico, che è proprio del Presidente francese (ruolo che fu appunto modellato da De Gaulle). Per comprendere questa evoluzione, può essere utile la lettura di un recente volume di Mammarella e Cacace, “Il Quirinale. Storia politica e istituzionale da De Nicola a Napolitano”, edito da Laterza.
Resta un punto fermo: in Italia, il Presidente della Repubblica opera all’interno della forma di governo parlamentare declinata dalla Costituzione, i cui compiti sono dati dalla responsabilità politica del Governo nei confronti del Parlamento, al cui raccordo è stata attribuita la funzione di indirizzo politico, e della corrispondente irresponsabilità del Presidente della Repubblica.
Secondo la dottrina, il ruolo sempre più significativo ricoperto dal Presidente della Repubblica, a partire dalla presidenza Pertini, trova il suo fondamento nel fatto che il Presidente “rappresenta l’unità nazionale”, così come stabilito dall’articolo 87 della Costituzione.
Secondo alcuni studiosi, “la rappresentanza dell’unità nazionale costituirebbe il fondamento per un rapporto diretto con l’opinione pubblica, quale fonte di legittimazione autonoma per farsi voce di esigenze che non si sono ancora coagulate sufficientemente a livello istituzionale, giustificando alla fine l’esistenza di un indirizzo politico del Presidente della Repubblica, anche contro i soggetti legittimati dalla Costituzione”.
Il ruolo giocato da Napolitano nel corso del 2011 e, in particolare, nella crisi che ha segnato il passaggio da Berlusconi a Monti, conferma che, nell’ordinamento costituzionale italiano, la figura del Presidente della Repubblica ha caratteri di indubbia flessibilità. Infatti, in proposito, si è affermato che il Capo dello Stato, proprio per l’innegabile flessibilità della sua figura, può ridursi ad organo puramente cerimoniale e simbolico, oppure, all’estremo, può trasformarsi in organo politico preminente.
Può quindi ritenersi insita nella Costituzione una sorta di “vis expansiva” della figura presidenziale. L’espansione, poi, si verifica in concreto in funzione della situazione politica contingente.
Di converso, può quindi affermarsi che non è in atto una lenta ed irreversibile trasformazione del Presidente della Repubblica in un Presidente alla francese, baricentro dell’intero sistema politico. Anzi, si può ritenere che, in una fase politica meno drammatica, i poteri del Presidente potrebbero tornare ad essere più circoscritti di quelli conosciuti nell’arco del 2011, proprio in forza della flessibilità di cui si è detto.

(articolo pubblicato sul quotidiano "La Cronaca" nel mese di dicembre 2011)

UN OSCURO TESTO E UNA ANCOR PIU’ OSCURA GLOSSA

I giuristi medioevali solevano ripetere “a chiaro testo non fare oscura glossa”, volendo affermare il principio per cui quando una norma giuridica è chiara, non sono necessari sforzi interpretativi particolarmente impegnativi per applicarla.
Questo antico brocardo mi è tornato più volte alla mente riflettendo sulla recente vicenda della nomina, da parte del Sindaco di Cremona, del Presidente dell’A.E.M., nomina impugnata davanti al T.A.R. per la Lombardia, ma confermata dallo stesso Tribunale.
Infatti la norma regolamentare di cui il Sindaco ha fatto applicazione non è certo chiara, ma suscita dubbi anche la sentenza del T.A.R. che ha risolto definitivamente la questione (sempre che non venga interposto appello al Consiglio di Stato).
Ricapitolerò rapidamente i punti essenziali della vicenda.
L’articolo 50, comma 8, del D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 (T.U. sull’ordinamento degli enti locali) stabilisce che “sulla base degli indirizzi stabiliti dal Consiglio il Sindaco e il Presidente della Provincia provvedono alla nomina, alla designazione e alla revoca dei rappresentanti del Comune e della Provincia presso enti, aziende ed istituzioni”.
Il Consiglio comunale di Cremona, nel fissare tali indirizzi, ha stabilito il seguente principio: “A far tempo dalla prima data di adozione dei presenti Indirizzi, non possono, comunque, essere nominati o designati coloro che abbiano già avuto nomine o designazioni da parte del Sindaco nel medesimo organismo, anche con incarichi diversi, per due mandati amministrativi consecutivi, o comunque, per un tempo superiore al doppio della prevista durata della carica nell’Ente, Azienda, Fondazione o Istituzione cui si riferisce la nomina o la designazione”.
Il problema sta tutto nell’interpretazione di questa norma. Ad un primo sommario esame, verrebbe da dire che, così come il Sindaco non può essere eletto per più di due mandati consecutivi (art. 51, comma 2, del T.U.), egualmente un rappresentante del Comune non può essere nominato, nel medesimo organismo, per più di due mandati consecutivi. L’inciso finale parrebbe voler significare che, se anche vi è stata una sola nomina, se il rappresentante, per qualsiasi ragione, è rimasto in carica più del doppio del periodo previsto, non può più essere nominato.
Il Sindaco, sulla base di un autorevole parere (mai, credo, reso pubblico), ha ritenuto che, in virtù di questa precisazione contenuta negli indirizzi approvati dal Consiglio comunale, il presidente dell’A.E.M., pure se già nominato per due volte, potesse essere nominato per una terza, non avendo ricoperto la carica per il doppio del tempo previsto per il mandato.
Un’altra persona che, con le modalità previste dagli indirizzi del Consiglio comunale, era stata candidata a ricoprire il medesimo ruolo, impugnava davanti al T.A.R. il provvedimento del Sindaco, avendo a ciò un interesse personale e diretto.
Al Giudice amministrativo veniva richiesta, in via cautelare, la sospensione dell’atto impugnato.
In sede di discussione della domanda cautelare, il T.A.R., facendo applicazione di una norma introdotta dal recente codice del processo amministrativo (articolo 60) ha definito immediatamente la questione, emettendo una sentenza in forma semplificata.
Ciò smentisce, prima di tutto, il luogo comune delle lungaggini della giustizia amministrativa la quale, invece, per le questioni di puro diritto che non richiedono particolare istruttoria, sa essere eccezionalmente rapida ed efficace.
La sentenza (che è liberamente consultabile da tutti sul sito internet della giustizia amministrativa) non appare, tuttavia, a mio modestissimo avviso, del tutto convincente.
Afferma, in primo luogo, che gli indirizzi approvati dal Consiglio comunale non si applicherebbero nella fattispecie, in quanto riguarderebbero gli enti, e non già l’A.E.M. che ormai è stata trasformata in una società per azioni.
La sentenza considera quindi che il termine “enti” debba essere inteso come “enti pubblici”, trascurando di valutare che l’espressione “ente” è generica e può quindi riferirsi a qualsiasi persona giuridica e che gli stessi indirizzi, nella rubrica, equiparano le società agli altri enti.
Peraltro la giurisprudenza (si veda, da ultimo, T.A.R. Puglia, Lecce, 24 febbraio 2010, n. 622) afferma che l’articolo 50 del T.U., in materia di nomine del Sindaco, trova applicazione anche per le società strumentali dell’ente locale, come l’A.E.M. certamente è.
Ancora meno convincente è la parte della sentenza che riguarda il limite temporale della nomina: “che infatti l’elemento ostativo è individuato alternativamente nei due mandati amministrativi consecutivi (riferiti al Sindaco e quindi ordinariamente 5 + 5 anni) e nel lasso temporale che supera il doppio della durata statutariamente prevista (e quindi oltre i 4 anni per le nomine biennali ed oltre i 6 per le nomine triennali);
- che questa formulazione permette a coloro che rientrano nel limite temporale di ricoprire la carica per il tempo previsto nell’atto di nomina, salvo l’ulteriore vincolo dei due mandati consecutivi”.
Questa motivazione non convince per un duplice ordine di ragioni. Prima di tutto perché i due mandati consecutivi, secondo gli indirizzi approvati dal Consiglio comunale, apparirebbero riferirsi non al Sindaco ma al rappresentante nominato dal Sindaco. Secondariamente perché, in ogni caso, come dice la stessa sentenza, il limite temporale deve arrestarsi di fronte al vincolo dei due mandati consecutivi (affermazione che – secondo logica - avrebbe dovuto condurre all’accoglimento e non già al rigetto del ricorso).Quale morale trarre da questa vicenda? E’ presto detto. Quando si scrive una norma sarebbe necessario avere chiari in mente gli obiettivi che si vogliono raggiungere e poi far scrivere la norma stessa da chi abbia conoscenza del diritto (e della lingua italiana).

(aricolo pubblicato sul quotidiano "La Cronaca" nel mese di dicembre 2011)

ROMA CAPITALE O MONZA CAPITALE?

L’aggravarsi della crisi finanziaria e la crisi politica che ne è derivata hanno fatto dimenticare le polemiche di qualche mese fa sull’apertura, nella Villa Reale di Monza, di sedi decentrate di taluni ministeri (Riforme per il federalismo, Semplificazione normativa, Turismo, Economia e finanze).
Pomposamente si è parlato di apertura dei ministeri al nord, anche se, più semplicemente, si è trattato della istituzione di “sedi distaccate di rappresentanza operativa” (secondo le parole dei decreti istitutivi).
Che Roma sia la capitale d’Italia è fuor di dubbio e non credo che, dal 1870, nessuno l’abbia mai messo in discussione. Roma fu proclamata capitale dall’articolo 1 della Legge 3 febbraio 1871 n. 33 e, secondo l’articolo 2 di detta legge, in Roma ha sede il Governo.
Con la recente modifica del Titolo V della Costituzione, che risale al 2001, il ruolo di Roma come capitale della Repubblica è stato costituzionalizzato.
L’articolo 114, ultimo comma, dispone, infatti, che “Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento”.
E’ appena il caso di ricordare che le capitali hanno giocato un ruolo di enorme rilievo nella realtà così come nell’immaginario dell’età moderna. La capitale è stata il simbolo del potere e del prestigio nazionale, la visualizzazione del principio dell’unità dello Stato, il fulcro di complessi apparati politici e di imponenti macchine amministrative. La periferia, la provincia, le altre città hanno talvolta vissuto con disagio il ruolo delle capitali, soprattutto quando, ed è il caso italiano, queste altre città possedevano un’eredità storica e culturale di primo piano o addirittura si presentavano come più convincenti incarnazioni dei processi di modernizzazione.
Come reazione all’accentramento di una molteplicità di funzioni nella capitale dello Stato nazionale, si è posta in modo concreto la necessità di trasferire in altre città parti anche considerevoli delle attività dello Stato centrale.
In Germania, dopo l’unificazione, pur essendo comparsa sulla scena una capitale dai forti connotati simbolici come Berlino, è stata mantenuta una linea di pluralismo.
La sede della Corte costituzionale è restata a Karlsruhe, la Banca centrale a Francoforte, il polo radiotelevisivo a Monaco, e Bonn ha conservato interi dicasteri, così da mantenere il 55 per cento dei posti di lavoro nelle amministrazioni centrali. Accanto alle istituzioni parlamentari, dunque, solo una minoranza delle funzioni governative è migrata verso Berlino.
Anche l’Unione europea ha una struttura policentrica. La Commissione e il Consiglio dei Ministri hanno sede a Bruxelles; il Parlamento si divide fra Strasburgo, Lussemburgo e Bruxelles, la Corte di Giustizia è a Lussemburgo, mentre la Banca centrale europea ha la sua sede a Francoforte.
Per l’Italia si è parlato, più fra gli studiosi che fra i politici, della necessità di costituire una capitale reticolare, intesa come il riequilibrio del sistema urbano nazionale nel suo complesso, con il conseguente rafforzamento di dodici-quindici città italiane nella prospettiva di rispondere adeguatamente alla competizione economica europea.
Merita di essere ricordato, a questo proposito, uno studio della Fondazione Giovanni Agnelli, che risale al 1993, che contiene anche un interessante saggio del costituzionalista Gustavo Zagrebelsky.
Questi ha proposto per l’organizzazione pubblica una struttura “ad arcipelago”, piuttosto che “a piramide”. Ciò consiste nella diffusione delle strutture governanti in più centri localizzati diversamente, “disseminati” in modo che tra di essi non vi siano più rapporti gerarchici, ma semmai rapporti di pari ordinazione e coordinazione.
La scelta di aprire uffici ministeriali a Monza sembrerebbe, ad un primo esame, coerente con questa impostazione.
In realtà non è così, perché tali uffici sono solo uffici di rappresentanza decentrati, atti ad eventualmente favorire i rapporti con i poteri locali. Qualcosa di assimilabile, quindi, agli uffici di rappresentanza che le Regioni hanno a Roma o a Bruxelles, presso la Commissione europea.
Per di più l’operatività di questi uffici (che pare non abbiano mai iniziato a funzionare) è stata sospesa da un decreto del Giudice del Lavoro presso il Tribunale di Roma in data 19 ottobre 2011.
Infatti due sindacati autonomi dei dipendenti della Presidenza del Consiglio, non essendo stata ottemperata, da parte della stessa Presidenza, la richiesta di consultazione delle organizzazioni sindacali sul processo di riorganizzazione collegato all’apertura delle sedi decentrate, avevano presentato un ricorso per repressione di condotta antisindacale, ai sensi dell’articolo 28 dello Statuto dei lavoratori.
Il Giudice del Lavoro ha dichiarato “l’antisindacalità della condotta tenuta dalla presidenza del Consiglio dei ministri, consistente nell’istituzione di sedi periferiche della struttura di missione di supporto al Ministro per la Semplificazione normativa e del Dipartimento per le Riforme istituzionali, a mezzo del decreto ministeriale per le riforme per il federalismo, entrambi emanati in data 7.6.2011, omettendo l’informativa preventiva e conseguentemente impedendo la concertazione con le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative del relativo comparto”. Pertanto, a seguito di questo comportamento, il Giudice del Lavoro ha ordinato “all’amministrazione resistente di desistere dal comportamento antisindacale e di rimuoverne gli effetti”.
Nel frattempo, per effetto della crisi finanziaria, il clima politico è cambiato. Si può pensare che gli uffici di Monza verranno abbandonati, che le ragnatele vi si accumuleranno e che la polvere offuscherà le lucide targhe di ottone, in attesa di tempi migliori.
E’ il destino della Villa Reale di Monza da quando, nel 1900, fu teatro dell’assassinio di Umberto I.

(articolo pubblicato sul quotidiano "La Cronaca" nel mese di novembre 2011)

1.200.000 FIRME PER IL REFERENDUM. MA SERVIRANNO?

Nel mese di settembre, con una attività frenetica che ha trovato pronta rispondenza in una opinione pubblica sempre più suggestionata dall’antipolitica, sono state raccolte più di 1.200.000 firme sulle due richieste di referendum abrogativo della Legge 21 dicembre 2005 n. 270.
Si tratta della vigente legge elettorale, ormai universalmente conosciuta come “porcellum”. I difetti di tale legge sono ben noti. In primo luogo la soppressione dei collegi uninominali e la mancata previsione del voto di preferenza ha tolto all’elettore qualsiasi possibilità di scegliere i suoi rappresentanti ed ha eliminato ogni legame politico del parlamentare con il territorio. Deputati e senatori sono nominati dai vertici dei partiti, in quanto vengono eletti solamente in virtù dell’ordine in cui sono posizionati nelle liste, ordine che è deciso dai partiti. Inoltre, il premio di maggioranza, così come previsto per la Camera dei Deputati, dà una palese sovrarappresentazione alla coalizione vincente; di contro, il premio di maggioranza previsto per il Senato, strutturato su base regionale, non funziona, in quanto i vari premi regionali si neutralizzano a vicenda. Di conseguenza non può con sicurezza essere garantita una chiara maggioranza nell’ambito dell’assemblea.
Si tratta di una legge sconclusionata, che non piace a nessuno, tranne che ai capipartito, che vedono esaltato e dilatato a dismisura il loro potere. Non a caso il suo stesso ideatore, il ministro Calderoli, ebbe a definire questa legge una “porcata”.
La legge è anche, almeno in parte, responsabile del discredito che, negli ultimi anni, ha colpito la politica e le istituzioni e che ha pochi eguali nei paesi dell’Unione europea.
Il numero dei sottoscrittori delle due richieste di referendum credo abbia ben pochi precedenti ed è tanto più significativo se si pensa al periodo brevissimo, ed ancora a ridosso della stagione estiva, in cui le firme sono state raccolte.
Ma ciò non garantisce affatto che il referendum si possa svolgere.
Il referendum è disciplinato dall’articolo 75 della Costituzione. Esso ha carattere abrogativo ed è escluso “per le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali”.
L’articolo 75 prevede la possibilità di sottoporre al corpo elettorale, la richiesta di referendum abrogativo, totale o parziale, di una legge o di un atto avente forza di legge (un decreto legge o un decreto legislativo). Il referendum è volto, quindi, a privare di efficacia un atto normativo.
Potendo il referendum essere anche parziale, nella prassi, si sono talora avuti quesiti referendari che, attraverso l’abrogazione di singole parole o di singole frasi arrivavano a mutare radicalmente il significato di una o più norme. Il referendum, quindi, nato come abrogativo, si è talora trasformato in manipolativo ed ha sostanzialmente proposto all’esame ed alla approvazione degli elettori una norma che disciplinava in modo diverso un determinato istituto.
L’articolo 2 della Legge costituzionale 11 marzo 1953 n. 1 prevede che compete alla Corte costituzionale “giudicare se le richieste di referendum abrogativo presentate a norma dell’art. 75 della Costituzione siano ammissibili ai sensi del secondo comma dell’articolo stesso”.
In altri termini, non basta che, su un quesito referendario, si raccolgano le firme in numero sufficiente; occorre anche che il quesito sia dichiarato ammissibile dalla Corte costituzionale. Di tale competenza, non prevista dall’articolo 134 della Costituzione ed introdotta nel 1953 con legge costituzionale, la Corte ha fatto un uso tale da modellare l’istituto referendario in modo assai innovativo. Si è ritenuto che ci si trovasse di fronte ad una sorta di integrazione della Costituzione.
Con la sentenza 7 febbraio 1978 n. 16, la Corte, infatti, abbandonò l’interpretazione letterale dell’articolo 2 della Legge costituzionale 11 marzo 1953 n. 1 per aprire, di fronte al moltiplicarsi delle richieste referendarie, ad una interpretazione sistematica dell’ammissibilità, che orienterà tutta la sua giurisprudenza successiva.
Secondo la Corte, l’elenco di cause di inammissibilità del referendum, previsto dall’articolo 75, non è rigorosamente tassativo, ma presuppone una serie di cause di inammissibilità inespresse, ricavabili dall’intero ordinamento costituzionale del referendum abrogativo.
Particolarmente significative, sotto il profilo dell’ammissibilità delle richieste, sono le sentenze in materia elettorale (complessivamente tredici fra il 1991 e il 2008).
La Corte, riconducendo le leggi elettorali nella categoria delle leggi costituzionalmente obbligatorie, ha consentito di assoggettare a referendum abrogativo parziale (si veda, ad esempio, la sentenza 10 febbraio 1997 n. 26) anche le norme sull’elezione degli organi costituzionali o di rilevanza costituzionale, alla condizione che restasse in vigore una normativa complessivamente idonea a garantire il rinnovo, in qualsiasi momento, dell’organo rappresentativo.
In conclusione, anche se la Corte ha ritenuto ammissibili, in materia elettorale, referendum fortemente manipolativi, capaci di modificare, attraverso l’abrogazione di singole parole, il significato complessivo della disposizione, resta il vincolo della necessità della sopravvivenza, dopo che sia stata utilizzata la tecnica del ritaglio, di una normativa di risulta in grado di essere applicata senza interventi integrativi da parte del legislatore.
Facendo applicazione di tali principi (per i quali si è parlato di una “dottrina” della Corte Costituzionale in materia di referendum elettorali) le due richieste di referendum dovrebbero essere ritenute inammissibili. Consapevoli di tale rischio, i promotori del referendum, tra i quali si annoverano illustri costituzionalisti, sostengono la tesi della reviviscenza delle precedenti leggi elettorali (quelle che, nel loro insieme, furono definite “mattarellum”, dal nome del suo ideatore, è cioè le Leggi 4 agosto 1993 n. 276 e n. 277).
Dottrina e giurisprudenza, tuttavia, non sembrano riconoscere in modo generalizzato il fenomeno della reviviscenza, ritenendo che l’abrogazione di una norma abrogativa non provochi automaticamente il ripristino delle precedenti norme già abrogate, salvo espressa previsione ad opera dello stesso legislatore, sulla base del principio “abrogata lege abrogante, non reviviscit lex abrogata”.
Ciononostante, il fenomeno della reviviscenza è stato talora riconosciuto dalla giurisprudenza come naturale conseguenza in caso di dichiarazione di incostituzionalità di una norma abrogativa (Cass., 6 agosto 2009, n. 18054; in senso contrario, Cass., 14 ottobre 1988 n. 5599).
Dal canto suo, la Corte costituzionale, nella recentissima sentenza 26 gennaio 2011 n. 24, relativa all’ammissibilità del quesito referendario sulla privatizzazione dei servizi pubblici locali a rilevanza economica (il referendum sull’acqua, tanto per intenderci), ha affermato che, dalla abrogazione dell’articolo 23 bis del D.L. 25 giugno 2008 n . 112, sottoposto a referendum, non sarebbe conseguita “alcuna reviviscenza delle norme abrogate da tale articolo”.
La legge “mattarellum”, già utilizzata nelle elezioni del 1994, 1996 e 2001 è certamente migliore del “porcellum”: consente agli elettori la possibilità di scelta e, unendo il carattere maggioritario insito nel sistema dei collegi uninominali al recupero proporzionale per una quota ridotta del 25 per cento, sembra sufficientemente adatta al sistema politico italiano.
Tuttavia, il cammino per ritornare, attraverso il referendum, a tale sistema elettorale che, pur non perfetto, è certamente più apprezzabile del famigerato “porcellum”, appare decisamente impervio.
Un’ultima considerazione. Come nel 1991 e nel 1993 la strada del referendum, per quanto impervia, appare oggi l’unico strumento in mano ai cittadini per imporre nell’agenda politica il cambiamento dell’attuale legge elettorale, che ha spezzato il rapporto tra elettori ed eletti, sostituendo a questi ultimi un Parlamento di nominati.
Di fronte ad una riforma in pejus come quella costituita dal “porcellum”, sotto il profilo costituzionale il referendum finisce per apparire come l’unico strumento costituzionale utilizzabile dagli elettori, per rivendicare l’effettività della loro sovranità, ripristinando la democraticità del sistema.Alla Corte costituzionale, l’ultima parola.

(articolo pubblicato sul quotidiano "La Cronaca" nel mese di ottobre 2011)